ILO-Konvention 169: Historisches Urteil zugunsten der Indigenen

Im März 2017 entschied ein Gericht in Lima zugunsten der Vorabkonsultation der Wampis und Awajun im Norden Perus. Der Jurist Sergio Arellano analyisert die ILO-Konvention und das Urteil.

Die indigenen und Stammesvölker[2] umfassen mindestens 5 000 Völker mit unterschiedlichen Merkmalen und haben Mitgliederzahlen von über 370 Millionen Menschen in 70 verschiedenen Ländern[3]. Diese Vielfalt kann man nicht schlicht und einfach in einer allgemeingültigen Definition fassen. Deshalb ist der Begriff des indigenen Volkes nicht vollständig definiert. Außerdem herrscht in der Fachliteratur  Konsens, dass es nicht notwendig sei, den Begriff des indigenen Volkes zu definieren, um die Menschenrechte der indigenen Völker zu schützen[4].

Wenn man über die Rechte indigener Völker sprechen möchte, muss man gewisse internationale Übereinkommen berücksichtigen. Dafür ist im Rahmen des Systems der Vereinten Nationen- unter anderem- die ILO – Konvention Nr. 169 über indigene Völker (Die Konvention 169) zu berücksichtigen. Die Konvention 169 wurde am 27. Juni 1989 in Genf, Schweiz, verabschiedet. Diese Konvention ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der rechtlich verbindlich für die Länder ist, die ihn ratifizierten, und hat zum Ziel, die Rechte indigener Völker zu schützen[5].

Die Konvention 169 beschreibt nicht, wer indigene Völker sind, sondern bezieht sich auf die Völker, die die Konvention schützen kann[6]. Damit bezieht sich diese Konvention nicht nur auf Völker, die vor der Kolonialisierung auf dem Territorium einheimisch waren, sondern auch auf Völker, die vor dem Ursprung der heutigen Staatsgrenzen auf dem Territorium einheimisch waren[7].

Um den Begriff der „indigenen Völker“ so weit wie möglich zu spezifizieren, werden in der Konvention 169 sowohl subjektive, als auch objektive Elemente herangezogen.

Als objektives Element geht die Konvention von der eigenen Kultur indigener Völker im Verhältnis zur Mehrheit der Bevölkerung eines Landes aus. Der Begriff der Kultur enthält in diesem Zusammenhang verschiedene Faktoren wie zum Beispiel die spezifische Nutzung von Land und Ressourcen, bestimmte Gebräuche und Traditionen, eine eigene Religion, eine eigene Sprache, etc[8].

Als subjektives Element versteht die Konvention die Selbstidentifizierung, die von zwei Faktoren ausgeht. Der erste Faktor ist das Gruppenbewusstsein der Personen. Das heißt, dass die Mitglieder sich einer indigenen Gruppe zugehörig fühlen. Der zweite Faktor ist die Akzeptanz der Mitglieder durch die entsprechende indigene Gruppe[9].

Die Konvention 169 ist auf den internationalen Schutz der indigenen Kulturen ausgerichtet. Sie beschreibt das Recht indigener Völker auf die Bestimmung und Kontrolle ihrer eigenen Entwicklung, damit sie selbst ihren wirtschaftlichen Fortschritt, Lebensstile, Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung ihrer Identität, Sprachen und Religionen im Rahmen der Staaten, in denen sie leben, entwickeln und kontrollieren können[10].

In Bezug auf den Schutz der indigenen Kulturen muss man über das Land und die Gebiete der indigenen Völker sprechen. Sie sind Orte, an denen die indigene Bevölkerung die Grundlage und den Ursprung ihrer Weltanschauung finden[11]. In diesem Zusammenhang verteidigen die indigenen Völker ihr Land und ihre Gebiete als Kollektivbesitz, weil dieses Land und diese Gebiete kollektive Bedeutung für die gesamte Gemeinschaft haben[12].

Dann muss angemerkt werden, dass das Land und die Gebiete der indigenen Völker eine neuralgische Rolle im Selbstbestimmungsrecht und der kulturellen Identität der indigenen Völker spielen.

Darüber hinaus muss man verstehen, dass sich der Begriff „Land“ auf das gesamte Gebiet bezieht, welches das komplette Habitat, also Wälder, Flüsse, Berge, Randmeere und sowohl die Oberfläche als auch den Untergrund umfasst[13]. Dieses gesamte Gebiet wird von den indigenen Völkern für ihre traditionellen Tätigkeiten genutzt.

Die Beziehung zwischen den Gebieten der indigenen Völker und die Nutzung von natürlichen Ressourcen in diesen Gebieten ist bedeutend,  und hier lässt sich der Ursprung vieler sozialer Konflikte erkennen. So erklärte der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte, dass das Recht auf Nutzung der Gebiete der indigenen Völker keinen Sinn hätte, wenn dieses Recht keine Verbindung mit den natürlichen Ressourcen, die in diesen Gebieten vorzufinden sind, hätte[14].

In diesem Kontext präzisiert die Konvention 169, dass die indigenen Völker das Recht auf die natürlichen Ressourcen, die in ihrer Gebieten existieren, und das Recht auf die Mitbestimmung über die Verwendung, Verwaltung und Erhaltung dieser natürlichen Ressourcen haben. Der Begriff natürlichen Ressourcen bezieht sich hierbei sowohl auf erneuerbare als auch auf nicht-erneuerbare Ressourcen.

Deshalb kann man im Artikel 15.1 dieser Konvention Folgendes lesen:

„Die Rechte der betreffenden Völker an den natürlichen Ressourcen ihres Landes sind besonders zu schützen. Diese Rechte schließen das Recht dieser Völker ein, sich an der Nutzung, Bewirtschaftung und Erhaltung dieser Ressourcen zu beteiligen.“

Darüber hinaus ist gemäß Artikel 15.1 dieser Konvention festgesetzt, dass im Fall des Abbaus natürlicher Ressourcen die indigenen Völker zwar die Rechte auf Teilhabe an der Verwendung, Verwaltung und Erhaltung dieser haben, aber nicht die Rechte auf die grundlegende Entscheidung zu deren Abbau.

 

Die Konvention 169 erkennt auch die Fälle wie in Peru, in denen der Staat das Eigentum an den natürlichen Ressourcen des Landes hält. Um indigene Völker in diesem Zusammenhang zu schützen, kann man in Artikel 15.2 Folgendes lesen:

„In Fällen, in denen der Staat das Eigentum an den mineralischen oder unterirdischen Ressourcen oder Rechte an anderen Ressourcen des Landes behält, haben die Regierungen Verfahren festzulegen oder aufrechtzuerhalten, mit deren Hilfe sie die betreffenden Völker zu konsultieren haben, um festzustellen, ob und in welchem Ausmaß ihre Interessen beeinträchtigt werden würden, bevor sie Programme zur Erkundung oder Ausbeutung solcher Ressourcen ihres Landes durchführen oder genehmigen. Die betreffenden Völker müssen wo immer möglich an dem Nutzen aus solchen Tätigkeiten teilhaben und müssen einen angemessenen Ersatz für alle Schäden erhalten, die sie infolge solcher Tätigkeiten erleiden.“

Aus diesem Artikel 15.2 lässt sich ableiten, dass Vorschriften über die folgenden Rechte bestehen[15]:

1. a) Das Konsultationsrecht vor der Prospektion oder dem Abbau der natürlichen Ressourcen in Gebieten indigener Völker.
2. b) Das Recht auf Informationen zu den Auswirkungen der Prospektion und des Abbaus.
3. c) Das Recht auf Nutzung der Gewinne, die vom Abbau und der Verwendung der natürlichen Ressourcen ausgehen.
4. d) Das Recht auf Entschädigung, im Falle von Schäden, die durch den Abbau und die Verwendung natürlicher Ressourcen entstehen.

In Bezug auf die Teilhaberechte und die Konsultationsrechte erlegt die Konvention 169 den Staaten die Verpflichtung auf, dass indigene Völker an den Entscheidungsprozessen über Maßnahmen, die ihren Rechten schaden könnten, beteiligt werden müssen. Daher beziehen sich unter anderem Artikel 6[16] und 7[17] dieser Konvention auf die Konsultation und die Teilhabe der indigenen Völker.

 

Erdölförderung im Lote 116: ein Präzedenzurteil zur Vorabkonsultation

Bezüglich dieser Themen fand ein Gerichtsverfahren in Peru zwischen der peruanischen Regierung, bzw. dem Ministerium für Energie und Bergbau und PERÚPETRO S.A.[18] und den indigenen Gemeinschaften Awajún und Wampis, die von verschiedenen Nichtregierungsorganisationen vertreten wurden, statt.

Diesbezüglich sind die folgenden Tatsachen zu berücksichtigen:

 

1. Die Awajún und Wampis leben in den Bezirken „Río Santiago“, „Nieva“, „El Cenepa“, der Provinz „Condorcanqui“, und dem Bezirk „Imaza“, der Provinz „Bagua“, der Region „Amazonas“, und der Provinz „Datem del Marañón“ und der Region „Loreto“ in Peru.

 

2. Die Konvention 169 wurde von der peruanischen Regierung ratifiziert und trat am 2. Februar 1995 in Peru in Kraft. Seit diesem Zeitpunkt ist diese Konvention gemäß Artikel 55[19] des peruanischen Verfassungsgesetzes Teil der nationalen Rechtsordnung.

 

3. Am 12. Dezember 2006 erließ die peruanische Regierung, ohne vorherige Konsultation der oben genanten indigenen Gemeinschaften, das Dekret N° 066-2006-EM (Decreto Supremo N° 066-2006-EM), das unter anderem den Lizenzvertrag über die Exploration und den Abbau von Erdgas und Erdöl  im Flurstück 116 (lote[20] 116) bestätigte. Die Exploration und der Abbau wurden von privaten Unternehmen durchgeführt.

 

4. Das Flurstück 116 erstreckt sich über den Bezirk „El Cenepa“, die Provinz „Condorcanqui“ und die Region „Amazonas“ in Peru und umfasst die Gebiete 73 indigener Gemeinschaften, zu denen auch die Awajún und Wampis gehören.

 

5. Am 7. September 2011 wurden das peruanische Vorabkonsultationsgesetz (Ley N° 29785) und am 3. April 2012 die Verordnung dieses Gesetzes (Decreto Supremo N° 001-2012-MC – Reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa) erlassen.

 

6. Im August 2014 reichten die oben genannten indigenen Gemeinschaften einen Antrag auf Schutz (Demanda de Amparo[21]) bei der Justiz ein. In diesem Zuge führten sie an, dass die peruanische Regierung ihr Vorabkonsultationsrecht verletzte, als sie das Dekret N° 066-2006-EM erließ.

 

7. Die peruanische Regierung und die privaten Unternehmen, die die Exploration und den Abbau durchführten, gaben unter anderem an, dass sie nicht dazu verpflichtet waren, die vorherige Konsultation der indigenen Gemeinschaften zu berücksichtigen, weil das peruanische Vorabkonsultationsgesetz in Peru erst im Jahre 2011 in Kraft trat. Sie zeigten, dass die vorherige Konsultation in Peru mit dem Vorabkonsultationsgesetz N° 29785 (2011) und mit der Verordnung dieses Gesetzes (2012) geregelt war. Das heißt, dass die peruanische Regierung nach ihrer Meinung vor dem Jahr 2011 nicht rechtlich dazu verpflichtet war, die vorherige Konsultation der indigenen Gemeinschaften durchzuführen.

 

8. Die peruanische Justiz zeigte, dass die Verpflichtung der peruanischen Regierung im Hinblick auf die vorherige Konsultation der indigenen Völker ab Februar 1995 mit dem Inkrafttreten der Konvention 169 in Peru, gültig wurde. Außerdem zeigte die Gerichtsgewalt, dass die Konvention, obwohl sie keine spezifischen Verfahren zur Durchführung dieser Konsultation präzisiert, klare und ausreichende rechtliche Richtlinien bestimmt,[22],  um die sofortige Anwendbarkeit dieser Konvention zu gewährleisten.

 

9. Im März 2017 entschied die peruanische Justiz, dass dem Antrag auf den Schutz der indigenen Gemeinschaften stattgegeben wird, weil die peruanische Regierung keine Konsultation der indigenen Völker Awajún und Wampis in Bezug auf die Erkundung und den Abbau von eRdgas und Erdöl  im Flurstück 116 durchführte. Anders ausgedrückt, verletzte die peruanische Regierung das Vorabkonsultationsrecht dieser indigenen Völker. Außerdem wurden auch die Aufhebung des Lizenzvertrags über die Erkundung und die Förderung von Erdöl und die Aussetzung der Erkundungen im Flurstück 116 bestimmt (Resolución Nr. 13 del Cuarto Juzgado Constitucional de Lima – Expediente Nr. 32365-2014).

 

10. Die peruanische Regierung legte gegen das Urteil im April 2017 bei einer zweiten Instanz Berufung ein und bisher gab es keine Urteilsverkündung.

 

Dieses Urteil (erste Instanz) ist ein entscheidendes Urteil, weil es nicht nur das erste Urteil ist, das einen Fall einer nicht konsultierten Erdöl-Exploration behandelt, sondern zeigt es vielmehr auch, dass die peruanische Regierung die internationale Verpflichtung hat, die Konsultation der indigenen Völker in Bezug auf die Konvention 169 gemäß internationalen Standards der Menschenrechte durchzuführen.

Darüber hinaus bestimmt das Urteil, dass der Artikel 6 der Konvention 169 Verpflichtungen für die peruanische Regierung enthält, weil diese Konvention ein verbindliches Gesetz ist. Dies bedeutet, dass die Konvention eine Pflicht für den Staat und nicht etwa eine Empfehlung ohne rechtliche Verbindlichkeit ist. Wie schon erwähnt präzisiert das Urteil außerdem, dass die Konvention in Peru ab dem Zeitpunkt gilt, an dem die Konvention Teil des peruanischen Rechtssystems war, also ab Februar 1995.

Es ist auch wichtig anzumerken, dass das Urteil zeigt, dass man nicht interpretieren kann, dass die Anwendung der Konvention aufgeschoben wird, bis der Staat eine Rechtsnorm entwickelt, die den Inhalt der Konvention konkretisiert. Also, eine peruanische Rechtsnorm, die bestimmt, wie man die Konvention interpretieren kann. Außerdem ist diese Auslegung nicht möglich, weil die Konvention als internationales Abkommen durch die Grundsätze des internationalen Vertragsrechts geregelt wird. Diese Grundsätze setzen fest, dass kein Staat einen Rechtfertigungsgrund für die Verletzung seiner internationalen Verpflichtungen geltend machen kann, die auf einer Regel seines innerstaatlichen Rechts oder einer angeblichen Unterlassung des innerstaatlichen Rechts beruhen.

Es wird präzisiert, dass die indigenen Völker kein Vetorecht gegen die Rohstoffindustrie haben. Trotzdem haben sie das Recht auf die vorherige Konsultation, das Recht, informiert zu werden und das Recht, an jeder Phase des Entscheidungsprozesses eines extraktiven Projekts von der Zeit vor der Gewährung bis zum Ende teilzunehmen.

Themen im Hinblick auf Land und Gebiete indigener Völker sowie die dort vorzufindenden natürlichen Ressourcen und deren Abbau sind häufig umstritten. Konfliktpotenzial kann insbesondere in Ländern wie Peru auftreten, in denen die Wirtschaft des Landes zu einem großen Teil von der Gewinnung natürlicher Ressourcen basiert. Es wird manchmal gehört, dass der Abbau von natürlichen Ressourcen notwendig ist, um die Entwicklung des Landes fortzusetzen.

Zur Entwicklung eines verantwortungsvollen und nachhaltig strukturierten Landes gehört jedoch auch, dass die Umwelt geschützt  und die Menschenrechte aller berücksichtigt werden. Nur unter Berücksichtigung dieser Aspekte kann dann auch von dem Begriff der Entwicklung gesprochen werden.

 

Sergio Emilio Arellano Gonzales

(Sergio Arellano ist Absolvent der Pontificia Universidad Católica del Perú, Rechtsanwalt.
LL.M. Masterstudent der Rechtswissenschaft an der Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.
E-Mails: /

Fussnoten:

[2] Ein Stammesvolk ist ein Volk, das kein indigenes Volk in dem Gebiet, in welchem es wohnt, ist. Es teilt jedoch ähnliche Merkmale mit indigenen Völkern, wie zum Beispiel kulturelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Traditionen, die sich von denen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden. Weiterhin identifizieren sie sich ebenfalls mit ihren traditionellen Gebieten und den Selbstregelungen ihrer Normen, Traditionen und Sitten. Diese Definition entspricht Artikel 1.1 (a) der ILO- Konvention Nr. 169. Vgl.: Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Artikel vom 30.12.2009. URL: https://www.oas.org/es/cidh/indigenas/docs/pdf/tierras ancestrales.esp.pdf, 1-148, S. 11 und 12

[3]Vgl.: Organización Internacional del Trabajo: Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica. Una guía sobre el convenio número 169 de la OIT. Ginebra: OIT, 2009. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/–normes/documents/publication/wcms_113014.pdf, 1 – 200, S. 8.

[4]Ebd.

[5]Vgl.: Schillhorn, Kerrin: Kulturelle Rechte indigener Völker und Umweltvölkerrecht – Verhältnis und Vereinbarkeit. Berlin, 2000, S.50.

[6]Vgl.: Organización Internacional del Trabajo: Los derechos de los pueblos indígenas, S. 9.

[7]Artikel 1

1. Dieses Übereinkommen gilt für

[…]b) Völker in unabhängigen Ländern, die als Eingeborene gelten, weil sie von Bevölkerungsgruppen abstammen, die in dem Land oder in einem geographischen Gebiet, zu dem das Land gehört, zur Zeit der Eroberung oder Kolonisierung oder der Festlegung der gegenwärtigen Staatsgrenzen ansässig waren und die, unbeschadet ihrer Rechtsstellung, einige oder alle ihrer traditionellen sozialen, wirtschaftli chen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten.[…]

[8]Vgl.: Hahn, Anja: Traditionelles Wissen indigener und lokaler Gemeinschaften zwischen geistigen Eigentumsrechten und der public domain. Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg, 2004, S. 27.

[9]Ebd.

[10]Vgl.: Schillhorn, Kerrin: Kulturelle Rechte, S.50.

[11]Vgl.: Gaona Pando, Georgina: El derecho a la tierra y protección del medio ambiente por los pueblos indígenas.   2013.
URL:<http://www.scielo.org.mx/scielo.phpscript=sci_arttext&pid=S0185-06362013000100007&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0185-0636, 141 – 161, S. 144.

[12]Ebd.
[13]Vgl.: Organización Internacional del Trabajo: Los derechos de los pueblos indígenas, S. 91.

14]Vgl.: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, S. 79.

[15]Vgl.: Organización Internacional del Trabajo: Los derechos de los pueblos indígenas, S. 107.

[16]„Artikel 6

1. Bei der Durchführung der Bestimmungen dieses Übereinkommens haben die Regierungen
2. a) die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen zu konsultieren, wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden;
3. b) Mittel zu schaffen, durch die diese Völker sich im mindestens gleichen Umfang wie andere Teile der Bevölkerung ungehindert auf allen Entscheidungsebenen an auf dem Wahlprinzip beruhenden Einrichtungen

sowie an Verwaltungs- und sonstigen Organen beteiligen können, die für sie betreffende Maßnahmen und Programme verantwortlich sind;

1. c) Mittel zu schaffen, die es diesen Völkern ermöglichen, ihre eigenen Einrichtungen und Initiativen voll zu entfalten, und in geeigneten Fällen die für diesen Zweck erforderlichen Ressourcen bereitzustellen.
2. Die in Anwendung dieses Übereinkommens vorgenommenen Konsultationen sind in gutem Glauben und in einer den Umständen entsprechenden Form mit dem Ziel durchzuführen, Einverständnis oder Zustimmung bezüglich der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erreichen.“

[17]„Artikel 7

1. Die betreffenden Völker müssen das Recht haben, ihre eigenen Prioritäten für den Entwicklungsprozeß, soweit er sich auf ihr Leben, ihre Überzeugungen, ihre Einrichtungen und ihr geistiges Wohl und das von ihnen besiedelte oder anderweitig genutzte Land auswirkt, festzulegen und soweit wie möglich Kontrolle über ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung auszuüben. Darüber hinaus haben sie an der Aufstellung, Durchführung und Bewertung von Plänen und Programmen für die nationale und regionale Entwicklung mitzuwirken, die sie unmittelbar berühren können. (…)“

[18]PERUPETRO S.A. ist die staatliche Gesellschaft für Privatrecht, die den peruanischen Staat vertritt und für die Förderung, Verhandlung, Zeichnung und Überwachung von Verträgen zur Erkundung und Abbau von Kohlenwasserstoff in Peru verantwortlich ist. Vgl.: https://www.perupetro.com.pe.
[19]Artikel 55:
Verträge, die vom Staat abgeschlossen werden und in Kraft sind, sind Teil des nationalen Rechts.

[20] Es gibt eine Karte von Peru, auf der die verschiedenen Landstücke, die die peruanische Regierung an verschiedene private Unternehmen konzessioniert, um Tätigkeiten von Exploration und Abbau von Kohlenwasserstoff durchzuführen, veranschaulicht sind. Diese Landstücke heißen „Lotes“. Hier kann man die Karte von Peru sehen, die in „Lotes“ unterteilt ist: www.perupetro.com.pe.

[21] Der „Amparo“ ist ein verfassungsrechtlicher Prozess des Notstandsschutzes von Grundrechten und dessen Zweck  ist, die Person bei der Ausübung des Grundrechts zu befähigen, das durch schädliche Handlungen irgendeiner Autorität, Beamter oder Person bedroht oder verletzt wird.

[22] Artikel 6 der ILO – Konvention Nr. 169.