Immer öfter werden öffentliche Großprojekte – sowohl im Norden wie im Süden – mit Geldern privater Investoren finanziert. Eine Tagung in Berlin widmete sich dem Thema. Jimi Merk berichtet

 

Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP, englisch: Public-Private-Partnership, PPP) sind seit vielen Jahren ein beliebtes Finanzierungsinstrument zum Bau, Erhalt und Betrieb von Infrastrukturprojekten z. B. im Energiebereich, beim Bau von Straßen, Schulen und Krankenhäusern. Es wird von Staaten zur Realisierung von Projekten benutzt, für die sie zu wenig eigene Mittel haben. Sie schließen zu diesem Zweck langfristige Verträge mit Unternehmen ab. Es gibt verschiedene Formen dieser Partnerschaften, auf die ich hier nicht näher eingehen will. Dabei kann im einen Extremfall die gesamte Finanzierung durch den Staat und nur die Durchführung des Projekts durch das Privatunternehmen erfolgen. Im anderen Extremfall wird das Projekt durch das Privatunternehmen (vor)finanziert und durch den Staat bzw. die Nutzer*innen des Projekts an das durchführende Unternehmen zurückgezahlt.

Auch in der Entwicklungszusammenarbeit wird dieses Instrument seit längerem zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten eingesetzt: nicht nur von der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF), sondern auch vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ).

 

ÖPP in Deutschland

Auch in Deutschland wurden Infrastrukturprojekte in öffentlich-privater Partnerschaft finanziert. Dabei zeigte sich, dass diese Projekte erheblich teurer wurden als geplant – mit entsprechenden finanziellen Konsequenzen für den Staat bzw. die Nutzer*innen. Schließlich erwarten die durchführenden Firmen nicht nur die Erstattung ihrer Kosten, sondern auch die Bedienung ihrer Gewinnerwartungen.

So wurde der Ausbau der Autobahn A61 in Süddeutschland innerhalb eines Jahres 600 Millionen Euro teurer. Das Projekt in öffentlich-privater Partnerschaft kostet nun 1,4 Milliarden Euro – fast doppelt so viel wie geplant. („Tagesspiegel“ 16.09.19)

Zweifel an der Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Finanzierung gibt es inzwischen auch bei einem anderen Autobahnprojekt: Ein Abschnitt der Autobahn A 1 zwischen Hamburg und Bremen wurde von einer privaten Gesellschaft erneuert und 2012 fertiggestellt. Die Maut-Einnahmen durch die Nutzung der Autobahn sollten die Kosten und Gewinne der Betreiber-Firma einspielen. Diese Rechnung ging nicht auf, weil weniger Nutzer*innen als erwartet die Autobahn befuhren. Am 23.08.2017 schreibt SPIEGEL online, dass nach einem Bericht der Süddeutschen Zeitung die Betreiberfirma A1 Mobil vom Bundesverkehrsministerium zusätzliche 640 Millionen Euro verlangt hat: sie sei in einer existenzbedrohenden Situation.

„Der Bundesrechnungshof kam 2014 nach der Prüfung von sieben ÖPP-Projekten zu dem Schluss, dass „wesentliche Ziele nicht erreicht wurden“, darunter eine höhere Wirtschaftlichkeit.“ (SPIEGEL online, 23.08.17)

 

ÖPP in Peru

Auch in Peru sind Großprojekte durch ÖPP finanziert worden, die große Umweltschäden und soziale Konflikte verursacht haben, u.a. die Erdgasförderung im südlichen Regenwald, die transozeanische Straße (IRSA-Sur), die Erdölraffinerie in Talara (Küste) oder Staudämme wie Chadín (im Marañón-Fluss) in der Nähe von Celendín wie auch große Bewässerungsprojekte wie Olmos (an der Küste) – für die exportorientierte Landwirtschaft, U-Bahn- und Eisenbahn-Linien…

Die Diskussion über die ÖPP ist in Peru stark geprägt von der Tatsache, dass viele dieser Projekte von der Firma Odebrecht durchgeführt wurden, die durch Korruption an die Aufträge für diese Projekte kam. Eine Studie aus dem Jahr 2017 über die ÖPP in Peru, herausgegeben von der NGO Grupo Propuesta Ciudadana, gab als Fazit am Schluss unter anderem folgende Empfehlungen, deren wichtigste Stichworte Transparenz und Kontrolle waren:

  • Es sollte eine offene Diskussion über die ÖPP und eine Evaluierung geben, um die Korruption zu eliminieren.
  • Das Hinzufügen von Nachträgen zu bestehenden Verträgen sollte nicht diskret unter den beteiligten Funktionär*innen entschieden werden, sondern öffentlich gemacht werden.
  • Der Consejo Directivo von PROINVERSION, der staatlichen Institution zur Förderung privater Investitionen, sollte strengen Kontrollen unterworfen werden und mit maximaler Transparenz arbeiten.
  • Kontrollen sollten die Projekte beobachten, um zu starke Kostensteigerungen und Korruption zu vermeiden.
  • Es sollte eine spezialisierte Arbeitsgruppe zur Ex-Post-Evaluierung der ÖPP gebildet werden.

 

Fachkonferenz „Risikogeschäft öffentlich-private Partnerschaften“

Am 10. September dieses Jahres hat sich eine Fachkonferenz „Risikogeschäft öffentlich-private Partnerschaften“ in Berlin mit den Risiken und Problemen dieser Form der Entwicklungsfinanzierung beschäftigt. Veranstalter waren die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Heinrich-Böll-Stiftung, WEED, urgewald, Gemeingut in BürgerInnenhand, erlassjahr.de, Institut Südwind, Informationsstelle Peru und Forum Umwelt und Entwicklung.

Über die Themen „(Verdeckte) Schulden“, Wirtschaftlichkeit“ und „(Groß-)Risiken und Haftung“ diskutierten Fachleute u.a. aus Indien, Mosambik und Irland. Es werden auch in den reichen Ländern des Nordens Infrastrukturprojekte durch ÖPP finanziert. Schwerpunkt dieser Konferenz sollten aber Infrastrukturprojekte (Wasser, Gesundheit…) in den Ländern des Globalen Südens und die Entwicklungszusammenarbeit sein.

Im Eingangsbeitrag zur Konferenz wurde erläutert, dass für viele Länder die Finanzierung durch private Mittel verlockend war/ist, weil sie selbst über zu geringe (Steuer-)Einnahmen verfügen und durch – z. T. aufgezwungene – Sparauflagen diese Projekte nicht finanzieren konnten. Auch der Vertreter des IWF nannte die Freisetzung öffentlicher Haushaltsmittel durch Inanspruchnahme privater Gelder als Argument für dieses Finanzierungsinstrument. Übergreifend stand bei allen Themen die Frage, ob private Unternehmen effektiver, schneller und kostengünstiger Projekte realisieren können als die öffentliche Hand – dies wird ja immer wieder als eine Begründung für die Vorzüge von ÖPP angeführt.

 

(Verdeckte) Schulden

Die oftmals durch die Zahlungen an die Privatfirmen (Kosten des Projekts, erwartete Gewinne) entstehende Verschuldung ist versteckt, sie taucht nicht in der Schuldenbilanz der Länder auf, räumte Mark Joseph Flanagan vom IWF ein. Darauf verwies auch María José Romero von EURODAD (Europäisches Entschuldungsnetzwerk): Durch eingebaute Haftbarkeiten entstehen verdeckte Schulden und Finanzprobleme für die Länder, deren Regierungen immer die Restrisiken tragen müssen. Flanagan sieht als Problem, dass bei langfristigen Verträgen nur der Privatsektor profitiert und nicht der Staat. Bei den Vertragsverhandlungen sind die Firmen oft gewiefter, die Regierungen haben weniger Kapazitäten. So werden zukünftige Belastungen oft nicht eingerechnet. ÖPP kann also nicht einfach als Lösung für Finanzierung empfohlen werden. Eigentlich müssen Regierungen von ÖPP absehen, wenn sie alle möglichen Probleme berücksichtigen.

María José Romero erklärte, dass viele Staaten bei der Entscheidung für ÖPP die Illusion hätten, dass man sich das leisten könne. Es würden vorher meist keine Kosten-Nutzen-Analysen durch die öffentliche Hand gemacht. Die Erfahrung zeige aber, dass die ÖPP letztendlich meist durch die öffentliche Hand oder von den Nutzer*innen des Projekts finanziert würden und die teuerste Lösung seien: Die Kosten privater Kreditaufnahme seien doppelt so hoch wie bei öffentlicher Kreditaufnahme. Dazu kämen die Gewinnerwartungen der Firmen, die in den Ländern des Globalen Südens wegen befürchteter Risiken höher lägen, und die hoher Transaktionskosten (für Planung, Überwachung…).

Die Auswirkungen von ÖPP-Finanzierungen werden zu wenig empirisch erfasst. Sie führen oft zur Verschärfung von Ungleichheit – sie sind kein Wundermittel, sondern sehr problematisch.

 

Wirtschaftlichkeit

Die angeblichen Kostenvorteile der ÖPP wurden bei diesem und auch bei den anderen Panels (s.o.) von den Fachleuten bezweifelt. So erklärte Professor Holger Mühlenkamp von der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer, Ökonomen bezweifelten, dass private Projektdurchführung günstiger als öffentliche sei. ÖPP könnten aber wirtschaftlich sein, wenn Bau und Betrieb des Projekts vom Privatunternehmen übernommen würden, dann hätte das Unternehmen auch Interesse an einem guten Erfolg. Das Problem bei langfristigen Projekten sei, dass nicht alles vorhersehbar sei und nachverhandelt werden müsse. Problem sei, dass die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nicht öffentlich seien und die Wirkungen von ÖPP meist überschätzt würden. Die Kritik von Rechnungshöfen laute, die Vorabgutachten der ÖPP seien fehlerhaft und nicht plausibel. Es gebe Interesse und Anreize, auch nichtwirtschaftliche ÖPP durchzuführen. Die angeblichen Kosten-Risiken bei konventionellen Nicht-ÖPP-Verfahren seien aus der Luft gegriffen. Die Schuldenausweisregelungen müssten geändert werden, sodass keine Schulden versteckt werden könnten, dann seien die ÖPP keine Versuchung für die Regierungen mehr.

Über die Erfahrungen mit ÖPP in Mosambik berichtete Borges Nhamire vom Centro de Integridade Publica (Mosambik). Seit den 90-er Jahren würden Investitionen über ÖPP finanziert, die der Staat nicht finanzieren könne. Die Erfahrung habe gezeigt, dass die ÖPP nicht wirtschaftlich und keine fairen Geschäfte seien. Durch die ÖPP würde keine Verbesserung der Infrastruktur erreicht, aber die Dienstleistungen (z. B. Nutzung eines neuen Hafens) würden für die Bevölkerung teurer.

Die kritischen Einschätzungen wurden von Jan Martin Witte von der KfW bestätigt. Entgegen ursprünglich hoher Erwartungen hätte vieles aber nicht geklappt. Er führte aber ein positives Beispiel für eine ÖPP aus Sambia an, bei der es um erneuerbare Energien ging. Aufgrund der Probleme dort (schwache Trägerstrukturen, Korruption, nicht kostendeckende Tarife für Energie) habe die KfW den Privatsektor in das Projekt reingenommen. Das dort erzielte gute Ergebnis wäre mit der Regierung allein nicht möglich gewesen. ÖPP seien kein Allheilmittel und müssten nach ihrem „Entwicklungs-Impact“ beurteilt werden.

In der Diskussion wurde u.a. betont, ÖPP bedeuteten immer Subventionierung der Privatfirmen durch die öffentliche Hand.

 

(Groß-)Risiken und Haftung

Über ein ÖPP-Energieprojekt (Wärmekopplung) in Indien berichtete Anuradha Munshi vom Center for Financial Accountability (Indien). Es habe von Anfang an Verstöße gegen die Rechte und Interessen der Bevölkerung gegeben. Die Bevölkerung sei nicht informiert und befragt worden. Die Emissionen des Projekts seien nicht untersucht worden: Die Bevölkerung habe nicht mehr fischen dürfen. In der Konsequenz müssten Kinder für die Familie mitarbeiten und könnten nicht mehr zur Schule gehen.

Eine völlig andere Position vertrat Christina Paul von der Weltbank. Sie betonte, ÖPP könnten hilfreich zur Infrastrukturentwicklung in Entwicklungsländern beitragen, weil dort die finanziellen Mittel knapp seien. Sie seien aber kein Allheilmittel. Bezüglich der Großrisiken sei kein Rahmen vorhanden, die Regierungen brauchten Regeln und Informationen. Zur Beurteilung von ÖPP brauche es Fachwissen und entsprechendes Personal, z. B. beim Finanzministerium, dazu braucht es geeignete Institutionen. Firmen haben oft mehr Expertise als die Regierungen. Es gibt Empfehlungen für die Verträge, aber die Regierungen haben oft keine Kapazität für die Verhandlungen. die Weltbank bekomme ihre Aufträge durch die Länder, dort müsse also angesetzt werden. Zum Rahmen ihrer Arbeit gehörten auch ökologische Aspekte und die Beteiligung der Zivilgesellschaft.

Anuradha Munshi widersprach Christina Paul: Die Regierungen könnten trotz Verträgen gezwungen werden, die Bedingungen der Firmen zu akzeptieren, die Existenz von Regelwerken würde also nicht helfen.

Die Erfahrungen Großbritanniens mit den ÖPP beschrieb Dexter Whitfield von European Services Strategy Unit aus Irland. Dort seien 730 ÖPP (u.a. Straßen, Gefängnisse) in den letzten Jahren durchgeführt worden, was zu einer hohen Schuldenbelastung geführt habe. Auch konservative britische Regierungen hätten alle ÖPP aufgelöst. Risiken (z. B. steigende Miet- und Mautpreise, ökologische Risiken) würden nicht wahrgenommen. Es gebe die Beweise und Erfahrungen: Wenn ÖPP privat finanziert würden, seien die Kapitalkosten um drei Prozent höher. Die ÖPP seien Gelddruckmaschinen. Viele Verträge würden nicht eingehalten.

 

Beiträge aus der Diskussion

Heike Maiwald von Urgewald informierte, dass die Weltbank Regierungen mehrerer Länder auf Veranlassung privater Firmen und nicht der Regierung gezwungen habe, ÖPP durchzuführen. 

Christina Paul erklärt, die Weltbank versuche mit den Partnerbanken auf diese Bedenken einzugehen. Ungefragte ÖPP würden abgelehnt, sie schließt aber nicht aus, dass andere Weltbank-Mitarbeiter anders verfahren.

Anuradha Munshi fordert, Projekte im Bereich der Grundbedürfnisse (z. B. Wasserversorgung) sollten von ÖPP ausgenommen sein. (In Berlin, Braunschweig, Cochabamba in Bolivien und anderen Städten mussten die Wasserwerke zu unverschämt hohen Kosten von den Kommunen zurückgekauft werden, um zu verhindern, dass die Privatfirmen das öffentliche Gut Wasser zu unbezahlbaren Preisen verkauften. – Anm.d.Korrekturlesers)

Es folgte eine Abschlussdiskussion mit dem Titel

„Risikogeschäft öffentlich-private Partnerschaft – wer zahlt die Rechnung?“

Borges Nhamire kritisiert an den ÖPP, die durch die Nutzer*innen refinanziert werden, dass die Leute Steuern bezahlen und jetzt auch noch für die Benutzung der Straße bezahlen müssten. Für die Waren, die über den Hafen angeliefert werden, müssten sie wegen der Gebühren für den Hafen höhere Preise bezahlen.

Christina Paul informierte, es würden neue Kriterien, z. B. menschenrechtliche, ökologische, die Transparenz betreffende, für die Weltbank kommen. Sie nehme die Kritik an den ungewollten ÖPP, zu der die Weltbank Regierungen gezwungen haben soll, mit.

Dr. Elke Baumann vom Bundesfinanzministerium (BMF) erklärte, sie schauten sich die ÖPP an und prüften, ob das finanzierbar und die beste Finanzierungsmöglichkeit für das Vorhaben sei. Als Vorteile bei ÖPP sähe das BMF die Termintreue, die Kosten, die Effizienz und die technologische Kompetenz der Firmen. Es gebe auch gute ÖPP, der Rechnungshof kritisiere immer die schlechten.

Laura Valentukeviciute von Gemeingut in BürgerInnenhand widersprach: es gebe seit 20 Jahren keine Evaluierung der ÖPP in Deutschland, deswegen wisse man nicht, ob es gute ÖPP gebe. Es gehe um Daseinsvorsorge, das sei eine öffentliche Aufgabe. Die Öffentlichkeit müsste darüber mitreden, das sei bei den ÖPP nicht der Fall.

Die Moderatorin Hanna Gersmann zitierte aus einer Studie der Heinrich Böll Stiftung, nach der die ÖPP Gegensätze verschärft hätten und Verträge nicht eingehalten worden seien, und fragte, wie das verändert werden könne.

Christina Paul antwortete, es gebe keine Garantie, man könne die Probleme nur abmildern.

Dr. Elke Baumann meinte, für ÖPP brauche es Strukturen, für die sich Deutschland einsetzt. (Hallo Herr Scheuer!) Auf die Frage nach einer Weiterentwicklung von ÖPP in Deutschland antwortete sie, wir müssten die ÖPP besser auswerten. Grundproblem bleibe, dass wegen der fehlenden Finanzmittel privates Kapital notwendig sei.

Bei der Diskussion kam dazu die „Anregung“ aus dem Publikum, privates Kapital könnte auch über Steuern abgeschöpft werden, so dass die Staaten über genug Geld zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten verfügten. Gefordert wurde auch, dass Kritiker von ÖPP in den Ländern des Globalen Südens vor Verfolgung und Bestrafung geschützt werden müssen.

 

Mein Fazit

Ich halte die Finanzierung öffentlicher Infrastrukturprojekte und Daseinsvorsorge über ÖPP-Mittel für falsch. Das gilt insbesondere für die Länder des Globalen Südens, aber auch für Deutschland.

Die wesentlichen Argumente – Intransparenz der Planung und Durchführung, Unwirtschaftlichkeit und dadurch höhere Kosten für den Staat bzw. die Nutzer*innen, Gefahr der Verschuldung des Staates… – wurden während der Fachkonferenz von den Kritiker*innen ausgeführt, siehe oben.

Alternativen? Der Staat könnte die Mittel für den Bau wesentlich günstiger als die privaten Firmen bei den Banken leihen und selber bauen. Außerdem könnte sich der Staat über höhere Steuereinnahmen die für die Projekte notwendigen Gelder beschaffen. In Deutschland sind in den letzten Jahren Steuern herabgesetzt bzw. abgeschafft worden. Viele Länder des Globalen Südens haben kein für die Finanzierung staatlicher Ausgaben angemessenes Steuersystem.

Jimi Merk

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